增城元美村拆遷補償征收,農村集體土地（留用地）政策,留用地是扶持被征地農民發(fā)展集體經濟的一項安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現(xiàn)留用地指標后，用于城市發(fā)展平臺和基礎設施建設
留用地是扶持被征地農民發(fā)展集體經濟的一項安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。但由于留用地提留比例高居不下，地方政府按凈用地兌現(xiàn)留用地指標后，用于城市發(fā)展平臺和基礎設施建設的用地所剩無幾。在城市外圍區(qū)，承擔著中心城區(qū)轉出產業(yè)、功能和人口的重任，新增建設用地需求巨大，居住用地供給不足，但卻存在著大量的留用地低效、閑置使用，供需矛盾突出。同時，留用地政策的種種規(guī)定，不可避免地使留用地使用與城市規(guī)劃發(fā)生矛盾，造成留用地無法兌現(xiàn)落地。因此，需要進一步解放思想，探索新型留用地出讓、開發(fā)的模式，把留用地的潛能給釋放出來，以彌補居住用地的需求，并幫助農村集體按城市規(guī)劃獲得長久升值的收益，以達到農村、市場、政府多方共贏。本文以廣州市外圍區(qū)為例，對新型留用地開發(fā)模式進行分析，提出優(yōu)化模式探討，并提出政策支撐的方向，為土地管理者提供參考。一、引言留用地是扶持被征地農民發(fā)展集體經濟的一項安置措施，是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發(fā)展生產的建設用地，它可以是集體所有的土地，也可以是依法征收為國有土地后返撥給集體使用。早在1993年，廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，開創(chuàng)了留用地制度的先河。1995年，杭州市提出了留用地建設標準廠房的思路，大規(guī)模制度化建設走在全國前列。近20年來，廣東、浙江、江蘇、上海、福建、湖南、河北等省份均實施了留用地制度，并進行廣泛的探索和創(chuàng)新。 在留用地政策方面，學者們做了大量的研究:以廣州劉衛(wèi)為代表，站在政府土地收益和城市開發(fā)建設載體的角度，認為留用地制度造成土地收益大量流失，并成為城市規(guī)劃實施的絆腳石，建議取消留用地政策[1];以深圳劉永紅、王衛(wèi)城為代表，站在城市規(guī)劃實施的角度分析留用地帶來的規(guī)劃問題，提倡加大貨幣補償力度、減少實物補償規(guī)模，并建立留用地安排與違法建設用地處理聯(lián)動機制，即以留用地指標抵扣違法建設用地面積[2];以人民大學張占錄為代表，站在保障農民利益的角度，認為只要符合城市規(guī)劃，沒必要強制性規(guī)定留用地不得用于商品房開發(fā)用途，讓農民最大限度地分享土地增值收益[3];有更多的學者，以杭州、廣州為例，在留用地規(guī)模、指標管理、規(guī)劃選址、開發(fā)方向、產權管理和項目資金等方面進行了有益的探索實踐。[4]然而，上述研究始終沒有解決城市、農村建設用地需求矛盾帶來的歷史欠賬過多的問題，沒有解決城市建設用地不足而農村留用地閑置、低效使用的矛盾問題，沒用解決留用地如何適應城市規(guī)劃的問題，沒有解決農村集體享受土地收益最大化的問題。基于政府、市場、農村集體多方共贏的目標，本文以廣州市外圍地區(qū)為例，探討留用地出讓開發(fā)的新模式。二、留用地政策及傳統(tǒng)開發(fā)模式(一)廣州市的留用地相關政策 從1993年珠江新城征地推行留用地政策開始，留用地政策廣泛推行。2005年，廣東省國土資源廳下發(fā)《關于深入開展征地制度改革有關問題通知》規(guī)定，可按征地面積的10%-15%比例劃留用地給被征地單位作為生產發(fā)展用地。2009年，廣東省辦公廳出臺《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法(試行)》進一步規(guī)范留用地安置。2010年，國土資源部下發(fā)《關于進一步做好征地管理工作的通知》，明確采取多元安置途徑保障被征地農民生產生活，可結合本地實際采取留地安置方式，但要加以引導和管理。2012年，廣州市政府辦公廳下發(fā)《關于貫徹實施的通知》，細化了有關規(guī)定:(1)留用地面積按實際征地面積的10%計算;(2)貨幣置換的以被征區(qū)域工業(yè)基準地價的150%計算，也可等價置換房屋;(3)留用地可以集中安排在工業(yè)集聚區(qū)內，也可分散安排在本集體經濟組織所屬的集體土地上;(4)留用地可以按照規(guī)劃用于除商品住宅以外的用途;(5)地方政府可以牽頭組織土地所在村、留用地指標提供者、政府出資機構或社會出資者成立經營實體或自治管理機構，以合作投入、共同管理、共享收益的原則來統(tǒng)籌管理留用地集中安置區(qū)。在廣州市的政策框架下，各區(qū)縣各自創(chuàng)新留用地政策來推動征地拆遷工作，比較創(chuàng)新的有增城區(qū)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展基金”，即農村留用地交由政府統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一招商的項目，產生的地方本級稅收的50%返還給農村集體，農村集體經政府審查統(tǒng)一自行招商的項目，宗地所產生的年度本級稅收超過100萬的，超過部分的50%返還給農村集體。增城區(qū)制訂該政策主要是針對政府引進項目缺乏空間、農村留用地低效利用的兩大問題而做出的激勵措施，但在實際操作的過程中并沒有獲得農村集體的支持。(二)傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式 :在留用地的使用上，各地都明確規(guī)定只能用于發(fā)展第二、第三產業(yè)，不得用于商品住宅開發(fā)，最傳統(tǒng)的留用地開發(fā)模式主要有土地出租、自建(代建)廠房出租兩種，由村集體與承租方約定租金價格和逐年遞增標準進行租用。土地、房屋租金往往成為了城市規(guī)劃區(qū)內農村集體的主要收入來源，如位于增城區(qū)新塘鎮(zhèn)城區(qū)邊緣的塘美村，經濟實力排在新塘鎮(zhèn)中游，集體年收入約1300萬元，其中留用地租金收入950萬元，廠房租金收入200萬元。但由于“房隨地走”的原則，承租人需要以農村集體的名義(土地權屬人)進行規(guī)劃建設報建，上蓋物業(yè)建成后的產權也歸村集體所有，租期滿后需無償歸還給村集體，承租方無權對地上物業(yè)進行抵押，因此投資較大和效益較好的項目往往不愿意采取租用集體土地的這種模式進行建設。近年來，為了使留用地的使用與政府產業(yè)規(guī)劃相符合，各地政府積極對農村集體留用地的使用進行引導，主要的模式有:(1)由政府按市場價格向農村集體租用手續(xù)完善的留用地，統(tǒng)一建設廠房(或孵化器)、倉儲并引進中小微企業(yè)以及為骨干企業(yè)配套的相關產業(yè);(2)把留用地辦成國有性質，然后通過國有建設用地市場公開轉讓，或者建成房產后通過二手市場轉讓物業(yè)(多交一次契稅)。由于這些傳統(tǒng)的開發(fā)模式在操作的過程中沒能體現(xiàn)集體、政府和市場的利益最大化，因此存在種種問題未能解決。三、留用地實踐中存在的普遍問題(一)新增建設用地指標優(yōu)先滿足城市建設用地，留用地歷史欠賬巨大 在城市快速擴張的過程中，由于城市建設用地需求過大，出于地方發(fā)展的考慮，政府將新增建設用地指標重點安排給了城市發(fā)展用地(經營性土地、產業(yè)用地和基礎設施用地)，從而導致歷年來應安排的留用地未能落實，歷史積壓欠賬過多，使政府誠信大打折扣。據(jù)廣州市2009年摸查統(tǒng)計，原10區(qū)(不含增城、從化兩郊縣)有890.73ha留用地沒有兌現(xiàn)，引起了廣州市人大的重視并重點督辦，經過四年的努力，至2013年6月還有289.4ha留用地尚未兌現(xiàn)到農民手中。廣州的增城、從化兩個郊縣的歷史欠賬更為嚴重，以增城為例，2009年廣州市人大督辦前的留用地欠賬為363.67ha，至2013年6月仍欠賬239ha畝，而目前增城正在進行的重大發(fā)展平臺、重大基礎設施征地工作當中，又將會新增362ha留用地，即留用地總欠賬將達到601ha。但2013年廣州市下達給增城區(qū)的留用地專項指標僅33ha，僅占歷史欠賬的1/5，短期內既要解決歷史欠賬又要兌現(xiàn)新增留用地指標，還要保障發(fā)展平臺和基礎設施的用地指標，政府土地供給捉襟見肘。因此，一旦處理不好新增城市發(fā)展用地和清理留用地歷史欠賬之間的矛盾，將形成發(fā)展與穩(wěn)定之間矛盾的惡性循環(huán)。(二)留用地計提標準居高不下，造成城市建設用地不足 關于留用地的預留標準，大部分是按總征地的10%計提，上海市為5%-10%，深圳市為6%-10%，廣東省一般為10%-15%。在實際操作的過程當中，各區(qū)縣政府為了解決由于征地難的問題，在留用地計提比例、計提方法方面都有所突破并體現(xiàn)了較為優(yōu)惠的政策。如廣州珠江新城的征地中，最初留用地提取比例為12%，后經天河區(qū)政府向廣州市政府積極爭取，提取比例提高到了18%，而且這些土地均為扣除道路后的凈用地。即使按照12%的提取比例計算，整個珠江新城6.68km2，扣除保留村莊、公園綠地、市政設施后剩余可開發(fā)凈用地為2.1km2，其中農村留用地就占30.4%(0.66 km2)，無形中減少了政府的土地收益。[1]再如國家級的增城經濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內，現(xiàn)狀是農村建設用地全部留給農村集體，征用土地按20%的比例提留凈用地給村集體，國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展平臺用地所剩無幾，如果不能激發(fā)留用地積極參與城市、經濟發(fā)展建設，廣州第三個國家級開發(fā)區(qū)也將受限于無米之炊。需要強調的是，留用地是按照總征地面積的10%-15%來計提的，而不是按規(guī)劃建設用地面積，而政府征地范圍往往是包括和建設用地和生態(tài)用地，農民也是這樣要求的，這樣留用地占規(guī)劃建設用地的比例就遠遠不止15%。如廣州東部城市副中心——增城掛綠新城，規(guī)劃范圍65km2， 其中65%為生態(tài)用地，建設用地僅占35%，如果實施全征全拆模式，那么需要給農村預留總面積的15%作為留用地，道路交通設施用地比重約為7%(35%×20%=7%)，公共服務設施比重約為2.8(35%×8%=7%)，廣場綠地為3.5(35%×10%=3.5%)，剩下居住用地、商業(yè)服務業(yè)設施用地嚴重不足(僅6.7%左右)，因此必須把15%的留用地賦予居住、商業(yè)服務業(yè)設施的規(guī)劃功能，才能滿足廣州城市副中心的規(guī)劃要求。(三)留用地使用難以滿足城市規(guī)劃的要求 留用地是一種權屬關系，不是一種規(guī)劃使用功能，因此留用地需要按照城市規(guī)劃要求來使用。全國各地均明確規(guī)定了留用地不能發(fā)展經營性房地產，僅可作為商業(yè)和服務業(yè)設施以及工業(yè)倉儲用途，其目的是保障農民具有長期的收益，同時經營性土地市場不受沖擊，但是在操作上存在一些現(xiàn)實問題:(1)一般情況下，農村集體希望留用地在本村土地上進行安排，但如果本村土地范圍內沒有規(guī)劃商業(yè)服務業(yè)設施或者工業(yè)、倉儲功能的話，即無法落實留用地選址;(2)農村集體一般經濟實力和經營管理實力有限，難于自主開發(fā)建設商務辦公、購物中心等大型項目，一般只能以出租土地給企業(yè)建設低端專業(yè)市場、廠房和倉庫，這對于非工業(yè)區(qū)的留用地來說是難以符合城市規(guī)劃要求的;(3)由于商務辦公、購物中心等大型項目建設過程中需要土地抵押融資，而且需要出售部分物業(yè)回籠資金，租賃留用地開發(fā)建設無法滿足融資和盡快回籠資金的要求;(4)在規(guī)劃城區(qū)當中，一般不安排工業(yè)、倉儲用地，但在某些規(guī)劃單元內是否需要集中布置這么多商業(yè)服務業(yè)設施，是否所有商業(yè)服務業(yè)設施都由留用地來承擔值得商榷;(5)由于級差地租的作用，規(guī)劃城區(qū)中的農村不同意把其留用地集中安排到工業(yè)區(qū)中去，自然也不同意其留用地規(guī)劃性質設定為工業(yè)、倉儲性質，因此留用地集中異地安置僅僅在封閉管理的工業(yè)區(qū)當中適用。綜上所述，傳統(tǒng)的留用地政策從根源上就會與城市規(guī)劃發(fā)生沖突。(四)農村集體傾向于實物留用、集中留用 通過對廣州市外圍的蘿崗區(qū)、增城區(qū)被征地農村的實地調查，農村集體普遍意愿主要有如下幾方面:(1)強烈傾向于實物留用地，認為政府給予貨幣補償?shù)臉藴侍?(2)支持政府做好“中間人”角色，對留用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商，由企業(yè)與村集體協(xié)商使用留用地的具體內容，產生效益全部歸村集體;(3)堅持由村集體自主開發(fā)經營，同意通過土地作價入股、出資等方式與社會力量合作開發(fā);(4)部分村莊不同意采取物業(yè)形式等價置換留用地，特別是城區(qū)的村莊更加不愿意以工業(yè)基準地價的150%折算貨幣補償;(5)不同意簡單交由政府通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行流轉，認為這種形式無法保障村集體利益最大化;(7)支持留用地集中，不同意分散使用，避免降低效益。綜合分析，農村集體不同意貨幣補償?shù)脑蛑饕?(1)貨幣補償價值太低;(2)當前的農村財務管理制度不完善，容易造成資產流失;(3)農村集體需要不動產的收益來保障今后的農民收入。部分農村集體不同意物業(yè)置換的原因主要有:(1)年紀偏大的村兩委班子難以接受新鮮事物，認為集體土地永遠是屬于農村的，而國有土地上的物業(yè)是有期限的;(2)政府沒有充裕的現(xiàn)成物業(yè)供農民挑選，看不到實物，擔心政府不兌現(xiàn)而造成“房地兩空”;(3)政府沒有一套系統(tǒng)的置換廠房、置換商業(yè)的政策，并且還需要妥善處理好物業(yè)置換與貨幣補償之間的關系;(4)部分村干部出于小團體或個人“權”、“利”的考慮，掌握實物土地就相當于掌握了招商選擇和租金標準的控制權。(五)城市外圍區(qū)居住用地供不應求，留用地多處于低效利用和閑置狀態(tài) 近年來，廣州市城市化進程加快，城市產業(yè)、人口、功能往外圍地區(qū)擴散，原先位于外圍的產業(yè)區(qū)(如蘿崗區(qū)、南沙區(qū))逐漸向宜居、宜業(yè)、產城融合發(fā)展過渡，原先位于外圍的郊縣(如增城區(qū)、從化區(qū)、花都區(qū))逐漸向廣州城市副中心城區(qū)過渡，因此對居住、商業(yè)配套類的用地需求旺盛。由于留用地比例較高且為凈用地提留，而政府征用土地需要優(yōu)先安排用于農民安置區(qū)、農村提留地、城市道路、公共服務設施等，再加上需要安排公園綠地、生態(tài)用地等用途，剩余可以用來出讓、開發(fā)的經營性土地面積已十分有限，這不是政府土地出讓金收益減少的問題，而是政府缺少足夠的平臺支撐來必要的產業(yè)、人口和功能落地。上面廣州城市副中心(掛綠新城)的用地計算例子也說明了居住用地嚴重不足的問題。然而，在城市新增建設用地特別是居住用地供給不足的同時，農村留用地卻處于低效利用和閑置狀態(tài)。如廣州開發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))，從商品房預售與成交相當?shù)那闆r看，居住用地基本供不應求，目前科學城、東區(qū)、永和、蘿崗中心城區(qū)等核心區(qū)域基本建成，受建設用地規(guī)模所限，近三年新增居住用地僅約158ha，難以滿足市場的需求;然而，蘿崗區(qū)核心片區(qū)內已經批準的514ha村留用地中，有228ha處于低效利用或者閑置狀態(tài)，急需盤活利用，但在城市規(guī)劃上，這些留用地作為工業(yè)、倉儲功能已不合適，全部作為商業(yè)、辦公開發(fā)，農村集體缺乏開發(fā)能力，市場也難以消化。由此可見，在城市外圍新區(qū)，急需把留用地的潛能釋放出來，解決城市居住用地不足的問題，以實現(xiàn)城市人口分散布局的發(fā)展戰(zhàn)略。四、新型留用地開發(fā)模式案例分析(一)需要解決問題達到多方共贏 基于上述的矛盾分析，政府想要正確引導、有序推進農村留用地的盤活利用，以達到農村集體、市場和政府三方共贏的目標，需要解決如下問題:(1)解決留用地不能建設商品住宅的問題，及時快速地補充居住用地供應，緩解城市新區(qū)的土地供求矛盾;(2)解決農村集體開發(fā)資金不足的問題，并保障了土地增值收益與村民共享，使農民收益具有可持續(xù)性;(3)給農村留用地解決開發(fā)利用出路問題，保障和諧穩(wěn)定問題，促進今后征地拆遷工作實施;(4)釋放閑置留用地的潛能，盤活存量低效土地，促進整個城市土地集約節(jié)約利用;(5)促使留用地與城市規(guī)劃和產業(yè)布局規(guī)劃相符合;(6)政府在不新增建設用地指標的情況下增加部分土地出讓金收益。 (二)貨幣與物業(yè)補償相結合的留用地開發(fā)模式 以廣州市蘿崗區(qū)科學城核心區(qū)的蘿崗村某一留用地為例，留用地和預支留用地共8.26ha，按城市規(guī)劃，居住用地為2.96ha(容積率2.98)，商業(yè)用地為5.29ha(容積率4.0)，由區(qū)政府以300萬元/ha的價格收儲并重新出讓(居住樓面地價為5220元/ m2，商業(yè)樓面地價為3990元/ m2)，所產生的土地出讓金(13.05億元)扣除政府收儲成本(即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準地價的60%計算，合計4.22億元)以外，其余部分全額(8.83億元)返還給蘿崗村集體，蘿崗村與土地受讓人簽訂協(xié)議，這些收入置換成為總物業(yè)量的40%(包括居住和商業(yè)物業(yè)，合計12萬平方米，綜合單價相當于7358元/ m2)。這個留用地開發(fā)案例，達到如下幾方面共贏:(1)政府可按城市規(guī)劃實施用地功能，并可以解決市場上的居住、商業(yè)用地需求問題;(2)政府可以從本來沒有土地收益的留用地出讓當中獲得3.95億元的土地出讓金收益;(3)村集體獲得300萬元/ha的現(xiàn)金收益，同時在房地產開發(fā)樓盤當中獲得12萬平方米的物業(yè)，使農民分享開發(fā)帶來的資產升值，并保障了長期收益;(4)土地受讓人實際支付了地價的政府收入部分(4.22億元)，以及為農村集體建設的40%物業(yè)(以4000元/ m2計算建設成本)，即可出讓建筑面積18萬平方米，折算樓面地價4771元/ m2，以居住和商業(yè)基準地價1.3:1推算，實際居住樓面地價為5720元/ m2，商業(yè)樓面地價4367元/ m2，與蘿崗區(qū)該區(qū)位的市場價基本相符。事實上，土地受讓人在留用地收儲、出讓之前已經與村集體達成了協(xié)議，出讓僅僅是在先行政策框架下把留用地推向房地產市場的一個技術路徑。(三)融資與復建物業(yè)相結合的留用地開發(fā)模式 以廣州市蘿崗區(qū)蘿崗村大?i社留用地為例，留用地面積共28.53ha，根據(jù)區(qū)政府與村集體研究的開發(fā)方案，首先通過土地置換，將留用地集中布置。然后，將地塊劃分為融資地塊(17.07ha)和村物業(yè)復建地塊(11.26ha)。其中，融資地塊(17.07ha)由區(qū)政府收儲，按居住規(guī)劃用途(容積率2.98)組織出讓，獲取的土地出讓金(29.64億元，樓面地價5200元/ m2)，扣除政府收儲成本(即政府收益，按穗府辦[2010]35號文，按基準地價的60%計算，合計10.05億元)以外，其余部分全額(19.59億元)返還給蘿崗村大?i社集體。蘿崗村大?i社與土地受讓人簽訂協(xié)議，將土地收益轉交給受讓人代建11.26ha的復建地塊上面的物業(yè)。這個留用地開發(fā)案例與上述案例不同的是，村集體留下一塊獨立用地復建物業(yè)，但同樣可以達到如下幾方面共贏:(1)政府可按城市規(guī)劃實施用地功能，解決了市場上的居住用地需求問題，并可獲得10.05億元的土地出讓金收益;(2)村集體獲得19.59億元用來解決11.26ha的復建地塊的上蓋物業(yè)的資金籌集問題，建設辦公、公寓、商鋪三類物業(yè)，既解決了拆遷過程中的臨時安置問題，又保障了長期收益;(3)土地受讓人實際支付了29.64億元，以樓面地價為5200元/ m2獲得57萬平方米的住宅小區(qū)開發(fā)項目。
一、集體土地變建設用地手續(xù)
第一，選擇符合規(guī)劃的集體農用地。對于在集體農用地上進行建設項目的單位，應當首先向國土、住建、規(guī)劃等部門咨詢該集體農用地是否可以用于建設，即是否符合土地利用總體規(guī)劃、城市建設總體規(guī)劃、土地利用年度計劃確定的農用地轉用指標。涉及村莊和集鎮(zhèn)占用農用地進行建設的，還應當符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。如果集體農用地列入限制或者禁止供地項目、不符合土地利用總體規(guī)劃，則不能辦理農用地轉用手續(xù)。
第二，編制建設項目可行性報告。在集體農用地可以用于建設的前提條件下，用地單位根據(jù)住建部門的要求，編制建設項目可行性報告，住建部門審查合格及用地單位繳納一定費用后，由住建部門頒發(fā)《建設項目選址意見書》。
二、建設用地占用程序
為實施城市規(guī)劃在城市建設范圍內占用土地的一般程序為：
①市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批逐級上報有批準權的人民政府。
②有批準權的人民政府土地行政主管部門對農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準。
③農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體項目分別供地。
三、用地管理
建設用地管理制度包括建設用地的管理、定額、審批、和許可等幾方面的規(guī)定。政府職能部門運用行政的、法律的、經濟的和技術的綜合手段，來配置協(xié)調各部門、各單位、各用地單元的用地關系，保證一要吃飯，二要建設的基本需要，嚴格控制農業(yè)用地向非農業(yè)用地轉變而采取的各項管理措施，是土地管理工作中的重要組成部分。綜上所述，集體農用地轉為建設用地需要經過一定的手續(xù)，如果建設單位占用集體農用地未按照上述流程辦理手續(xù)，便開始建設房屋，則違反法定程序。
《土地管理法》第四十四條建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內，為實施該規(guī)劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規(guī)定由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關或者其授權的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。
法律分析：集體建設用地流轉，是指集體建設用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市流轉、同權同價。
法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》
第六十二條 農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。
第六十三條 農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)切并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的除外。
允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
1、農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2013年11月15日，《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)發(fā)布。其中《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。
2、
國新辦2013年12月6日上午10時舉行發(fā)布會介紹我國糧食增產農民增收等情況。關于允許農村集體經營性建設用地入市，大家比較關注。這個問題有些解讀不全面，不能誤解誤讀，一定要把握好，這里有三個限定詞:一是它是集體的經營性建設用地，并不是集體的所有的建設用地，因為農村還有公益性建設用地和宅基地，更不是原來建設用地之外的其他耕地，這是一個限定詞。二是符合規(guī)劃。即使取得土地使用權，要建設什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制。
農村集體經營性建設用地的含義
農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括”農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。
農村集體經營性建設用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。農村的集體建設用地分為三大類:宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經營性用地。
綜上所述，國家對農村集體經營性建設用地是持支持和鼓勵態(tài)度的，不僅是因為它對提高農村經濟水平起著至關重要的作用，更重要的是可以縮小城市和農村之間的差距，更好的維護社會穩(wěn)定，促進社會的向前發(fā)展。
嚴格執(zhí)行土地用途管制制度。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
【法律依據(jù)】：
《農村土地承包經營權流轉管理辦法》
第十五條承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉。
法律分析：農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括”農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和招商引資用地。農村集體經營性建設用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經營性用地。
法律依據(jù)：《中華人民共和國土地管理法》
第四十三條 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。
第六十三條 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。
《中華人民共和國城市房地產管理法》 第九條 城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。
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