農(nóng)村土地被國(guó)家征用，伴隨著土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配所帶來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配等問(wèn)題由此凸現(xiàn)，尤其農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配所涉問(wèn)題表現(xiàn)尤為突出。此類糾紛背后往往交融著各種利益的沖突、觀念的碰撞、法律的滯后與制度的羈絆。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》已于2005年9月1日起施行，對(duì)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配問(wèn)題分作三條（第二十二條、第二十三條、第二十四條）進(jìn)行規(guī)定，作為司法實(shí)踐的法律依據(jù)。由于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配問(wèn)題具有其固有的特殊性和對(duì)象的廣泛性，涉及到村集體組織成員資格認(rèn)定、村民自治決議效力、法律性質(zhì)與適用等諸多問(wèn)題，使的司法實(shí)務(wù)中的案件審理困難重重，致使現(xiàn)實(shí)與法律發(fā)生激烈沖突。筆者試對(duì)這類案件涉及的問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為正確處理此類案件提供參考。

一、有關(guān)土地征收補(bǔ)償費(fèi)的基本概念及主要問(wèn)題

我國(guó)的土地所有權(quán)制度是以國(guó)家所有和集體所有的二元制形式劃分。《中華人民共和國(guó)憲法》第十條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民集體所有權(quán)又存在三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有權(quán)、村農(nóng)民集體所有權(quán)和村內(nèi)農(nóng)民集體所有權(quán)1。 因此，農(nóng)民集體所有的土地可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)所有。享有農(nóng)村土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，主要是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者是村民委員會(huì)，以及村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。土地征收，是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，以補(bǔ)償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國(guó)家的征收而消滅。在我國(guó)，土地征收實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收，農(nóng)民集體所有的土地主要由村民委員會(huì)、村民小組享有，其享有的農(nóng)民集體土地大部分以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的方式承包給其集體經(jīng)濟(jì)組織成員，一部分可能已其他方式承包。雖然我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但土地的所有權(quán)并未因承包而發(fā)生性質(zhì)的變化，故，國(guó)家征收的農(nóng)民集體所有的土地主要的是對(duì)承包地的征收。

國(guó)家在征收土地時(shí)，必然要對(duì)土地權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損失，由于這種損失是土地權(quán)利人基于公共利益的需要做出的犧牲，因此，依據(jù)公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則，世界各國(guó)都規(guī)定土地征收后必須給原土地權(quán)利人一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在我國(guó)，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)土地征收補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付對(duì)象作出規(guī)定，依據(jù)上述規(guī)定，國(guó)家征收土地，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用中各個(gè)費(fèi)用的歸屬、如何分配，只有在分清各個(gè)費(fèi)用性質(zhì)的前提下，才能正確處理。在現(xiàn)實(shí)生活中，征收土地方往往在對(duì)水塘、水渠、機(jī)耕路、山地、林地、荒地、自留山、自留地等不屬于耕地的土地的征收時(shí)，均按征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)方式進(jìn)行補(bǔ)償。這些補(bǔ)償費(fèi)屬什么性質(zhì)，如何處理，法律、法規(guī)無(wú)規(guī)定，給實(shí)際處理問(wèn)題帶來(lái)困惑和難度。

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第二十二條至二十四條是對(duì)農(nóng)村耕地被征收而產(chǎn)生的由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)組成的征地補(bǔ)償費(fèi)如何確定歸屬、如何分配作出的規(guī)定。

《解釋》第二十二條規(guī)定：“承包地被依法征收，承包方請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，應(yīng)予支持。承包方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有。”應(yīng)當(dāng)明確，該條是在農(nóng)村耕地中承包地（承包田、地、山等）被依法征用的情況下，有關(guān)地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)糾紛如何處理的規(guī)定。承包地之外的農(nóng)村集體土地被征用，地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬，法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定。在農(nóng)村，這些土地通常會(huì)發(fā)生被一部分村民耕種，其耕種的原因有故意占種、無(wú)意越種、村委會(huì)或村民小組未通過(guò)承包方式無(wú)償讓其耕種等，這些土地被征用后，國(guó)家所支付的附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)如何歸屬，《解釋》沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定，由此而發(fā)生的歸屬、分配糾紛在司法實(shí)踐中也經(jīng)常遇到。

承包地被征收安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛的處理，《解釋》第二十三條作出了規(guī)定。安置補(bǔ)助費(fèi)，是國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，安置被征地單位由于征地造成的多余勞動(dòng)力的補(bǔ)助費(fèi)用。通過(guò)支付安置補(bǔ)助費(fèi)，保障以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來(lái)源的失地農(nóng)戶的基本生活，因而安置補(bǔ)助費(fèi)具有很強(qiáng)的人身性。從《土地管理法》第四十七條規(guī)定的內(nèi)容看，安置補(bǔ)助費(fèi)是采取法定限額的計(jì)算方式，與土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格和人均耕地面積等影響土地價(jià)值的因素?zé)o關(guān)，也并不體現(xiàn)土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的實(shí)踐價(jià)值。關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬，《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第二款規(guī)定安置補(bǔ)助費(fèi)可以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、安置單位和被安置人員。實(shí)踐中，在承包地被征收而沒(méi)有安置單位的情況下，安置費(fèi)往往直接支付給作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對(duì)安置費(fèi)進(jìn)行管理和使用，用于統(tǒng)一安置因土地被征收而喪失基本生產(chǎn)資料和生活來(lái)源的農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。由于安置補(bǔ)助費(fèi)設(shè)立的目的指向失地農(nóng)戶，產(chǎn)生的權(quán)益理應(yīng)歸屬失地農(nóng)戶。因此，安置補(bǔ)助費(fèi)雖應(yīng)首先支付給發(fā)包方，但并不意味安置補(bǔ)助費(fèi)必然歸發(fā)包方所有。當(dāng)被征地的家庭承包方不需要統(tǒng)一安置的時(shí)，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)發(fā)放給該家庭承包方或用于支付該家庭承包方的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，這在《解釋》中已經(jīng)明確。因安置補(bǔ)助費(fèi)具有很強(qiáng)的人身性，安置補(bǔ)助費(fèi)只能補(bǔ)助給失去土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他方式承包人不能成為安置補(bǔ)助費(fèi)的給付對(duì)象，《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村土地承包區(qū)分為家庭承包和其他方式承包，并規(guī)定只有“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”，《解釋》將安置補(bǔ)助費(fèi)的請(qǐng)求權(quán)主體確定為家庭承包方。現(xiàn)實(shí)中，征收方征收耕地之外的農(nóng)村土地時(shí)，也向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付安置補(bǔ)助費(fèi)，這些安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定。家庭承包的承包方在部分承包地被征收時(shí)，參與了安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，之后又有承包地被征收，其要求以放棄統(tǒng)一安置為條件按其被征收承包地的面積享有安置補(bǔ)助費(fèi)的問(wèn)題，《解釋》沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定，由此而發(fā)生的歸屬、分配糾紛在司法實(shí)踐中也經(jīng)常遇到。 [page]

《解釋》第二十四條是關(guān)于土地被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與本集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地補(bǔ)償費(fèi)分配如何處理的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)是土地被征用后的補(bǔ)償費(fèi)用中最重要的部分。《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,該補(bǔ)償費(fèi)實(shí)質(zhì)上是對(duì)集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，其成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的糾紛是最多的，該類糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，具有矛盾激烈、難于化解的特點(diǎn)，由此引起的涉訴信訪在整個(gè)涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比例，且審判實(shí)踐中如何處理涉及的問(wèn)題也是最多。如土地補(bǔ)償費(fèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否可以分配，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格如何確定，特別是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題，由于土地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)決定土地補(bǔ)償費(fèi)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配，不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，不能參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定是解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基本前提。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)現(xiàn)行法律的空白點(diǎn)，也是法學(xué)界的一個(gè)長(zhǎng)期爭(zhēng)論而懸而不決的問(wèn)題。大量糾紛之所以難以處理，其根源就在于此。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定事關(guān)農(nóng)村社會(huì)生活的基礎(chǔ)，對(duì)廣大農(nóng)民而言具有及其重要的意義，關(guān)系到農(nóng)村土地家庭承包工作的順利進(jìn)行，關(guān)系到農(nóng)村村民自治機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)、關(guān)系到對(duì)農(nóng)村特定人群合法權(quán)益的保護(hù)。此問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決勢(shì)必使為數(shù)眾多的涉農(nóng)糾紛無(wú)法得到徹底和妥善處理，影響社會(huì)的和諧和穩(wěn)定，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

二、審判實(shí)踐已明確的問(wèn)題

1、土地補(bǔ)償費(fèi)用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配

對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的用途，《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條明確規(guī)定，是禁止用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的。但這些規(guī)定因與現(xiàn)實(shí)有較大差距，且不分配引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題也較多，很多地方均將土地補(bǔ)償費(fèi)分配到了集體經(jīng)濟(jì)組織成員。長(zhǎng)期以來(lái)，雖操作沒(méi)有法律依據(jù)支持，卻在實(shí)踐中被很多法院裁判予以認(rèn)可。由于法律規(guī)定和實(shí)踐操作的不一致，土地補(bǔ)償費(fèi)能不能分配的爭(zhēng)論一直伴隨和影響著土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的處理。 對(duì)這個(gè)問(wèn)題，《解釋》以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制，第二十四條已規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)民主議事程序討論決定可以用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配，承認(rèn)了長(zhǎng)期存在的實(shí)踐操作，允許集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主議事程序?qū)⑼恋匮a(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配。

2、人民法院應(yīng)受理土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件

土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的性質(zhì)和能否作為平等主體間民事案件受理長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論， 2005年前，最高人民法院在這類案件性質(zhì)認(rèn)識(shí)上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關(guān)于王翠華等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》（民他字﹙1994﹚第28號(hào)）中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級(jí)人民法院《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》（法研〔2001〕51號(hào)）中明確此類案件可以作為民事案件受理，由于兩者效力的不同、答復(fù)的不一致，在審判實(shí)踐中以哪個(gè)為依據(jù)引發(fā)了較多爭(zhēng)論2。 這個(gè)問(wèn)題，隨著《解釋》的公布迎刃而解，此類糾紛法院作為民事案件受理已不存在爭(zhēng)議，明確了此類案件性質(zhì)屬民事財(cái)產(chǎn)糾紛。在受理土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件時(shí)，我們應(yīng)注意的是對(duì)用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額爭(zhēng)議提起的民事訴訟不應(yīng)受理，最高人民法院在該解釋第一條第三款中明確規(guī)定： “集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”，這是法院在受理此類糾紛時(shí)應(yīng)注意的一個(gè)問(wèn)題。

3、土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的性質(zhì)屬民事財(cái)產(chǎn)侵權(quán)糾紛

土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的性質(zhì)屬民事財(cái)產(chǎn)糾紛，在審判實(shí)務(wù)中許多人對(duì)此尚存有疑惑。征地補(bǔ)償費(fèi)的分配爭(zhēng)議包括對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配爭(zhēng)議、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配爭(zhēng)議和地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸屬發(fā)生的爭(zhēng)議，這三類爭(zhēng)議都是典型的民事?tīng)?zhēng)議。《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第一款明確規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”決定了土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)是集體組織所有權(quán)，即歸該集體組織范圍內(nèi)的勞動(dòng)群眾集體所有。換言之，土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員。故土地補(bǔ)償費(fèi)是屬于農(nóng)村集體所有的公有財(cái)產(chǎn)，而不是屬于私有的共有財(cái)產(chǎn)，其因集體土地的被征用造成土地的流逝而取得構(gòu)成土地補(bǔ)償費(fèi)分配的基礎(chǔ)，決定了分配的程序和分配的范圍，即土地補(bǔ)償費(fèi)的分配由全體村民決定，分配的范圍在農(nóng)村村民集體組織內(nèi)部。土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛所體現(xiàn)的是村集體經(jīng)濟(jì)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）之間發(fā)生的糾紛，是村集體經(jīng)濟(jì)組織自治決定分配土地補(bǔ)償費(fèi)后，對(duì)部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）的財(cái)產(chǎn)權(quán)侵犯的財(cái)產(chǎn)侵權(quán)問(wèn)題，不分給土地補(bǔ)償費(fèi)是民事財(cái)產(chǎn)侵權(quán)行為，土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛從民法理論上講是民事財(cái)產(chǎn)侵權(quán)糾紛。

三、對(duì)處理征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛所涉各類問(wèn)題的見(jiàn)解

1、土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件訴的性質(zhì)問(wèn)題

對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件，實(shí)踐中法院對(duì)訴的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不一，一種意見(jiàn)認(rèn)為是確認(rèn)之訴，因而作確認(rèn)之訴受理，在裁判上僅進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為兼有確認(rèn)之訴和給付之訴，因而在裁判上既確認(rèn)資格，又判決給付義務(wù)并明確具體金額。究竟哪種意見(jiàn)正確？筆者認(rèn)為第一種意見(jiàn)和做法較妥當(dāng)。理由是：按《解釋》第二十四條“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持”，其表述是“份額”不是金額，也不是數(shù)額，其應(yīng)是一種權(quán)利等分的表述，主張的是支持權(quán)利。由于具體分配標(biāo)準(zhǔn)帶有不確定性，法院無(wú)法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主議事程序討論，法院無(wú)法確定。假設(shè)法院裁判確定給付具體金額后，集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主議事程序討論決定不分配土地補(bǔ)償款，或新增加成員導(dǎo)致分配金額標(biāo)準(zhǔn)變化，這種合法自治權(quán)將與法院裁判沖突，法院裁判將無(wú)意義。 2、如果判令給付義務(wù)和具體金額，法院執(zhí)行存在較大困難。涉訴集體經(jīng)濟(jì)組織在土地補(bǔ)償費(fèi)到手后往往即用于成員分配，法院裁判后集體經(jīng)濟(jì)組織常無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。現(xiàn)實(shí)中，這方面的案件申請(qǐng)執(zhí)行人因法院裁判無(wú)法執(zhí)行而上訪的事例屢見(jiàn)不鮮。這種情況下司法權(quán)威將受到極大影響。 [page]

2、其他集體土地的土地征收補(bǔ)償費(fèi)中各項(xiàng)費(fèi)用歸屬問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)生活中，承包地之外（不含自留山、自留地）的農(nóng)村集體土地被征用，征收方向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)，其歸屬法律、法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定；征收方也向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付安置補(bǔ)助費(fèi)，這些安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬法律、法規(guī)也沒(méi)有規(guī)定。筆者認(rèn)為，因這些被征收的土地屬其權(quán)利人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，這些款項(xiàng)由于不存在承包方而需要支付，故此類安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸而屬于權(quán)利人，屬該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，成為集體所有的公有財(cái)產(chǎn)。土地征收補(bǔ)償費(fèi)中的土地補(bǔ)償費(fèi)，其性質(zhì)已決定了歸被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這不存在爭(zhēng)議。自留山、自留地不屬于農(nóng)戶的承包耕地，征收方支付的土地征收補(bǔ)償費(fèi)，其中的地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)因農(nóng)戶對(duì)這類土地存在經(jīng)營(yíng)和使用，且經(jīng)營(yíng)和使用的依據(jù)是國(guó)家的政策，雖不屬于承包耕地，但處理地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬問(wèn)題時(shí)，應(yīng)基于地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)誰(shuí)耕種誰(shuí)所有的原則，歸農(nóng)戶所有。產(chǎn)生的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，由于這類土地不屬承包耕地，不需要對(duì)經(jīng)營(yíng)和使用的農(nóng)戶進(jìn)行安置，且權(quán)屬屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，故安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸該集體經(jīng)濟(jì)組織所有，屬該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，成為集體所有的公有財(cái)產(chǎn)。

3、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定，首先，關(guān)系到農(nóng)村土地家庭承包工作的順利進(jìn)行。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨和國(guó)家農(nóng)村政策的基石，是充分發(fā)揮億萬(wàn)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證。《農(nóng)村土地承包法》第十八條規(guī)定，按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利。所以如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題得不到明確，將直接影響到家庭承包工作的順利進(jìn)行。其次，這一問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)戶承包土地的多少。《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶承包土地的多少與農(nóng)戶成員的多少是密切相關(guān)的。而農(nóng)戶成員是以具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人為計(jì)算依據(jù)。若不對(duì)成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，在每一輪承包工作開(kāi)始時(shí)，農(nóng)戶承包地面積的確定也就沒(méi)有了依據(jù)。再次，關(guān)系到農(nóng)村村民自治機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。村民自治是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本治理結(jié)構(gòu)。這種村民自治的基礎(chǔ)就是在法律框架內(nèi)，具有同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自然人就本集體組織事務(wù)進(jìn)行管理和決策的自治權(quán)利。這種自治機(jī)制能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要求集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)是明確的，從而能夠保障正當(dāng)?shù)男惺棺灾螜?quán)的主體來(lái)行使村民自治的權(quán)利。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的明確化，有利于保護(hù)特定人群的合法權(quán)益。實(shí)踐中的涉農(nóng)案件中，大量存在的侵犯特定人群（如“外嫁女”等）合法權(quán)益的糾紛案件，如土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等糾紛，其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和解決問(wèn)題的關(guān)鍵，就在于如何確定當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題。如果成員資格問(wèn)題不能解決，這類糾紛案件就很難處理。而只要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題明確了，這些糾紛即可迎刃而解。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是廣大農(nóng)民最基本的身份權(quán)利，對(duì)我國(guó)農(nóng)村法律體系的完整具有十分重要的基礎(chǔ)性意義，其所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)利益是家庭承包制定所擔(dān)負(fù)的基本生活保障功能的根本體現(xiàn)。因此從推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的角度，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，具有十分深遠(yuǎn)的意義。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，最高人民法院審判委員會(huì)經(jīng)討論認(rèn)為，事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大，最高人民法院不宜通過(guò)司法解釋的形式對(duì)此問(wèn)題予以規(guī)定，就此問(wèn)題最高人民法院審判委員會(huì)決定建議全國(guó)人大常委會(huì)做出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。實(shí)踐中尤為值得注意的是，土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)是民事財(cái)產(chǎn)糾紛，而不是政治民主權(quán)利問(wèn)題，村民權(quán)利和村民待遇屬政治權(quán)利的范疇不是法院主管的范圍3，因此人民法院在判決中不能使用村民待遇和村民權(quán)利等詞句來(lái)進(jìn)行認(rèn)定裁判。

從歷史的角度考察，目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成和存在形式，是歷史發(fā)展的結(jié)果。我國(guó)傳統(tǒng)上的農(nóng)耕社會(huì)在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程中形成的自然共同體生活格局，是我國(guó)明確農(nóng)村集體組織形成和繼續(xù)存在的基礎(chǔ)。這種自然共同體具有兩個(gè)方面的重要特征：一是集體經(jīng)濟(jì)組織是由較為固定的成員所組成的具有延續(xù)性的共同體。其內(nèi)部具有熟人社會(huì)的鄉(xiāng)土特色；二是集體財(cái)產(chǎn)（主要是土地）是全體構(gòu)成員賴以維持生計(jì)最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)在。集體土地所有權(quán)雖為我國(guó)土地公有制的一種形式，但作為集體土地所有權(quán)客體的財(cái)產(chǎn)，卻體現(xiàn)著集體成員的共同的私的利益。集體經(jīng)濟(jì)組織和集體利益與集體成員個(gè)人的聯(lián)系是以成員權(quán)形式體現(xiàn)出來(lái)。只要是集體成員，具備集體成員資格，就可以享有集體利益。成員權(quán)是基于成員身份產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，它包括自益權(quán)和共益權(quán)：前者是指成員從組織中獲取自身利益的權(quán)利，如集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)；后者是指成員參與組織管理的權(quán)利。對(duì)成員個(gè)體而言，它既具有身份性質(zhì)，也體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性特征。解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利主體的確定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題本身，與理清農(nóng)村集體組織與其成員個(gè)體之間的關(guān)系有著直接的聯(lián)系，屬于成員權(quán)理論所涵蓋范疇。因此，成員權(quán)理論可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)確定的理論基石。應(yīng)當(dāng)對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況有清醒地認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確地把握，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行必要而合理的預(yù)測(cè)，從作為基本生活保障的集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)出發(fā)，判斷特定的人是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格4。

因農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)農(nóng)民 的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十二條第二款（一）項(xiàng)規(guī)定的情形 ，在全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有作出立法解釋或出臺(tái)相關(guān)規(guī)定前，人民法院還不具備解決此類糾紛的的必要條件。筆者認(rèn)為，對(duì)于土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，凡涉及對(duì)集體組織成員資格有爭(zhēng)議或需要確認(rèn)集體組織成員資格的 ，應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或縣（市、區(qū)）人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門先行確認(rèn)。對(duì)此，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定〉規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制定土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，這為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或縣人民政府行政主管部門確認(rèn)農(nóng)村集體組織成員資格提供了依據(jù)。 [page]

4、認(rèn)定參與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

法院受理案件中存在個(gè)別在集體經(jīng)濟(jì)組織土地統(tǒng)征后新進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的人員，在原集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)未分配完的情況下，要求對(duì)原土地補(bǔ)償費(fèi)享有成員資格并參與分配的情況，這就涉及到認(rèn)定參與土地補(bǔ)償費(fèi)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的基準(zhǔn)時(shí)確定為征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)，這種標(biāo)準(zhǔn)主要基于如下考慮：第一、土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，因此，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格最合理的基準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是集體土地所有權(quán)喪失但由于目前物權(quán)制度不完善，以集體土地所有權(quán)喪失為基準(zhǔn)時(shí)，在實(shí)踐中不易操作。相比較而言，由人民政府作出的征地補(bǔ)償安置方案是以政府文件的形式發(fā)布的，其時(shí)間點(diǎn)明確清晰，便于操作。第二，與村民自治組織的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案相比較，政府的征地補(bǔ)償安置方案并不涉及土地補(bǔ)償費(fèi)如何在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配的問(wèn)題。因此，對(duì)于解決針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，人民政府的征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)為基準(zhǔn)時(shí)，可以較好地防止集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人或者實(shí)力較大的群體，利用其對(duì)于民主議定程序的影響力牟取私利，侵害弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。第三，如何規(guī)定本解釋有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)分配中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定的基準(zhǔn)時(shí)，其本身是一種司法政策選擇。相比較，以征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)為基準(zhǔn)時(shí)比土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案確定時(shí)更具合理性和操作性，因此是恰當(dāng)?shù)摹?

四、理解和適用《解釋》第二十四條時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

土地補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配不同，它并不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)大小，只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，即應(yīng)當(dāng)享有均等分配土地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利。土地補(bǔ)償費(fèi)也與土地被征收后的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)不同，它只能被分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)則是針對(duì)物的所有人和青苗的實(shí)際投入人的補(bǔ)償，被補(bǔ)償人可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人。基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而分配的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)均等，而不能以權(quán)利義務(wù)一致為由對(duì)不同的人差別對(duì)待。農(nóng)村集體土地是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的基本生活保障，只要土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，就始終存在保障作為自然共同體的集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員基本生活的功能。作為一種集體所有的資源，集體土地的形成與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人勞動(dòng)或者貢獻(xiàn)沒(méi)有關(guān)系。既然土地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的全體成員，則相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配當(dāng)然就沒(méi)有體現(xiàn)所謂“權(quán)利義務(wù)對(duì)等”的合理性。土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而產(chǎn)生的，這是成員權(quán)項(xiàng)下自益權(quán)平等性的必然要求。而對(duì)這種“平等性”的保障，也是對(duì)基本人權(quán)的維護(hù)。實(shí)踐中大量存在的基于性別歧視等原因而進(jìn)行差別待遇的做法，是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益的侵害。

1、“村規(guī)民約”效力問(wèn)題

在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件中，因農(nóng)村村民自治決定或村規(guī)民約引起的占絕大數(shù)，由于法律沒(méi)有對(duì)村民自治和村規(guī)民約進(jìn)行明確的規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)村民自治決定或依村規(guī)民約形成的分配方案的司法審查應(yīng)當(dāng)是程序的合法性審查還是應(yīng)包括對(duì)其內(nèi)容的合法性審查，存在不同意見(jiàn)。意見(jiàn)分歧的實(shí)質(zhì)在于法院對(duì)村民自治中違法行為應(yīng)否進(jìn)行干預(yù)的問(wèn)題。筆者對(duì)此認(rèn)為，村民自治是村集體依法所享有的對(duì)本村事務(wù)的自我管理權(quán)，村民自治應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。但基于司法的消極性、中立性特點(diǎn)，法院不應(yīng)對(duì)村民自治中的違法行為尋求積極主動(dòng)的干預(yù)，法院只在以仲裁者的身份介入糾紛時(shí)，才對(duì)違法行為予以糾正，以彰顯法律公平正義之價(jià)值功能。目前農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛主要呈現(xiàn)二種形態(tài)：一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，，二是征地補(bǔ)償款分配。 第一類糾紛如上文所述，凡涉及村集體組織成員資格問(wèn)題的均應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或縣（市、區(qū)）人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門先行確認(rèn)。第二類糾紛，人民法院則可直接對(duì)村民自治決定是否符合法律規(guī)定進(jìn)行司法審查，若發(fā)現(xiàn)村民自治決定明顯違法，則應(yīng)以判決的形式予以糾正，如果村民自治決定剝奪土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)是不與法律規(guī)定相抵觸的，則應(yīng)及時(shí)判決維護(hù)村民自治決定。實(shí)踐中值得注意的是，對(duì)于戶主本人作為代表在村規(guī)民約或相關(guān)決議上簽名同意“出嫁女”、離婚、喪偶女性及“空掛戶”等不參與分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)以及本人與村集體組織簽訂合同為得到某種利益而同意今后不參與分配征地補(bǔ)償費(fèi)等情況，應(yīng)視為本人對(duì)分配權(quán)利的自動(dòng)放棄，形成訴訟的，人民法院應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，盡可能地維護(hù)村民自治決定，以利于農(nóng)村健康、和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

2、認(rèn)定村民遷入戶口時(shí)限制分配權(quán)利的承諾問(wèn)題

實(shí)踐中存在個(gè)別村民為了把戶口遷入集體經(jīng)濟(jì)組織，在辦理戶口遷移手續(xù)時(shí)以口頭或書面形式承諾不享受有關(guān)分配權(quán)利。作了此種承諾的村民事后常以當(dāng)時(shí)是為了達(dá)到遷戶口目的所作的不真實(shí)意思表示反悔，并要求法院認(rèn)定該承諾無(wú)效。法院審理土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件時(shí)，對(duì)此類承諾應(yīng)如何看待？筆者認(rèn)為，此種承諾應(yīng)把成員資格與分配權(quán)利分開(kāi)看待，有分配權(quán)利的前提是具有成員資格，無(wú)成員資格就無(wú)分配權(quán)利，有成員資格可以放棄分配權(quán)利，未以明示方式聲明放棄分配權(quán)利就有分配權(quán)利。此種承諾一般應(yīng)認(rèn)定為對(duì)分配權(quán)利的放棄，是民法上的權(quán)利處分行為。如果遷入的村民不具備前面第四部分成員資格標(biāo)準(zhǔn)條件，當(dāng)然就不享有分配權(quán)利；如果具備成員資格標(biāo)準(zhǔn)條件，具有成員資格，明示承諾放棄分配權(quán)利的，其承諾只要具備民事法律行為構(gòu)成要件就應(yīng)認(rèn)定為合法，就應(yīng)根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則維持，對(duì)其反悔主張一般不予支持。

3、因征收土地產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益的分配問(wèn)題

因征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)屬該集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，征收承包耕地之外的農(nóng)村土地（不含自留地、自留山）而產(chǎn)生的征地補(bǔ)償費(fèi)（含安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)）也屬該集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，征收承包耕地之外的農(nóng)村土地（自留地、自留山）而產(chǎn)生的征地補(bǔ)償費(fèi)（含安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)）也屬該集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，對(duì)這些因征收土地產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)如何分配，現(xiàn)階段的農(nóng)村通常按具有該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民進(jìn)行人均分配，體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的收益由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有的原則，具有公平、合理性。甚至有些地方把原本應(yīng)支付給農(nóng)戶的承包耕地、非承包耕地上的地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)全額或部分也納入平均分配范圍。這種分配方法，具有復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的功效，且也體現(xiàn)公平和合理性。但將本身屬承包戶或種植戶所有的地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)納入平均分配的范圍，納入分配的地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)的法律性質(zhì)就發(fā)生變化，因?yàn)橄碛羞@些費(fèi)用是法律規(guī)定的，具有針對(duì)性、專一性，其他人員無(wú)權(quán)享有，納入平均分配，需權(quán)利人對(duì)其權(quán)利進(jìn)行處分，即承包耕地的農(nóng)村承包戶或種植非承包耕地的種植人以放應(yīng)享有的權(quán)利，交歸集體經(jīng)濟(jì)組織，作為該組織的集體公有收益。在村民大會(huì)或代表會(huì)議中，此項(xiàng)內(nèi)容不能作為表決的內(nèi)容，應(yīng)允許其保留享有取得地上附著物和青苗費(fèi)補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利。承包耕地的家庭承包戶對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的享有，也是法律賦予的權(quán)利，也同樣不適用表決的方式。在其要求進(jìn)行統(tǒng)一安置的情況下，其承包耕地被征用所產(chǎn)生的安置補(bǔ)助費(fèi)，才納入村家庭經(jīng)濟(jì)組織收益進(jìn)行平均分配。因此，在處理此類因土地征收發(fā)生村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛的，人民法院在案件的定性上，不能簡(jiǎn)單地以“農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配”為案由適用《解釋》的規(guī)定進(jìn)行處理，而應(yīng)“農(nóng)村集體收益分配”為案由適用《民法通則》有關(guān)平等權(quán)利人享有平等權(quán)利的公平、合理原則進(jìn)行處理。王成康[page]

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內(nèi)容審核：趙雪玲律師

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