我國農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛正趨于多發(fā)，其背后有著復(fù)雜的形成原因。這也使得目前廣泛采取的協(xié)商、調(diào)解、訴訟等農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛解決機(jī)制的局限性凸顯。如何公正、及時(shí)解決此類糾紛，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定至關(guān)重要。

在此背景下，正在制定中的《中華人民共和國農(nóng)村承包經(jīng)營糾紛仲裁法(草案)》(以下簡稱《草案》)已有提速的跡象。4月21日，《草案》第二次提請全國人大常委會審議。

《草案》由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)起草。在提交全國人大常委會審議以來，草案曾做出多處調(diào)整，但爭論依然。“這部法律出臺的意義，不在于其可以解決所有與農(nóng)村土地有關(guān)的糾紛，而在于它為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛拓展了一條新渠道和途徑”。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂表示。

廖為當(dāng)下我國農(nóng)地承包制度研究的主流專家。日前，本報(bào)記者就《農(nóng)村承包經(jīng)營糾紛仲裁法》的制定對其進(jìn)行了專訪。

農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛呈現(xiàn)上升趨勢

《21世紀(jì)》：近幾年，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛有上升趨勢，并呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，這其中有什么原因?

廖洪樂：原因很復(fù)雜，可歸納為五個(gè)方面。

第一，新增無地農(nóng)民數(shù)量逐年增加，他們有要求重新分配土地的意愿。從1993年算起，“30年不變”政策已執(zhí)行15年，最短的也有10年了。這期間，新出生人口和婚入人口都沒有承包地，他們希望重新分配土地。人口增加的農(nóng)戶希望重新分配土地，人口減少的農(nóng)戶不愿意重新分配;國家法律和政策也規(guī)定，只有在重大自然災(zāi)害等特殊情形下，經(jīng)過批準(zhǔn)方可進(jìn)行小調(diào)整。于是，就產(chǎn)生了矛盾和糾紛。

第二，工業(yè)化和城市化占用大量農(nóng)村土地，農(nóng)村土地非農(nóng)化，不僅產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，還引發(fā)了征地補(bǔ)償分配糾紛。比如，前幾年大中城市郊區(qū)出現(xiàn)的“出嫁女”土地權(quán)益問題，就是一個(gè)典型例子。在農(nóng)地未征用前，農(nóng)地效益低，“出嫁女”并不重視自己的土地承包權(quán)。當(dāng)農(nóng)地被征用后，農(nóng)民集體得到了大量征地補(bǔ)償款，“出嫁女”才意識到土地承包權(quán)的重要性，于是紛紛要求參與征地補(bǔ)償款分配，有些地方甚至演變?yōu)槿后w事件。

第三，一些地方在調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，為實(shí)現(xiàn)集中連片和規(guī)模經(jīng)營，要么強(qiáng)迫或誘導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，要么重新調(diào)整農(nóng)民承包地。特別是十七屆三中全會后，一些地方再次出現(xiàn)了推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的沖動。

第四，全面減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和實(shí)行糧食直補(bǔ)后，經(jīng)營農(nóng)地效益有所提高。這里有兩種情形。一是原來不愿意種田甚至荒蕪農(nóng)田的農(nóng)民想重新種田，當(dāng)他們回來時(shí)才發(fā)現(xiàn)集體未經(jīng)他們同意已經(jīng)將其承包地轉(zhuǎn)給其他人耕種了。二是減免農(nóng)業(yè)稅和糧食直補(bǔ)以前，農(nóng)地效益低，部分農(nóng)戶將其承包地以低價(jià)甚至“倒貼”方式轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種，減免農(nóng)業(yè)稅和實(shí)行糧食直補(bǔ)后，又想要回轉(zhuǎn)包地。

第五，去年以來的國際金融危機(jī)，使部分農(nóng)民工不得不返鄉(xiāng)重新務(wù)農(nóng)，而他們的承包地可能早已讓給其他農(nóng)民耕種了。

上述幾個(gè)因素疊加在一起，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛呈現(xiàn)上升趨勢。

仲裁：解決農(nóng)地承包糾紛的途徑之一

《21世紀(jì)》：此時(shí)加速推進(jìn)農(nóng)地承包糾紛仲裁法的出臺，其必要性何在?是不是意味著以前的解決此類糾紛的途徑局限性開始凸顯?

廖洪樂：按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛有四種途徑，即雙方協(xié)商、村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)仲裁和到人民法院起訴。1

實(shí)際上，目前解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛只有三種途徑，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁目前還無法可依。《中華人民共和國仲裁法》規(guī)定農(nóng)村土地承包糾紛不屬于其調(diào)整規(guī)范對象，需要另行規(guī)定。盡管一些地方已就農(nóng)村土地承包糾紛仲裁開始試點(diǎn)，但在國家層面還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的法律，也缺少相應(yīng)執(zhí)行主體，比如仲裁委員會。

相對于協(xié)商和調(diào)解，仲裁更具權(quán)威性。相對于法院訴訟，仲裁更簡便和經(jīng)濟(jì)(低成本)。因此，仲裁在解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛方面有其獨(dú)特優(yōu)勢，它將法和情有機(jī)地結(jié)合起來。我希望這一法律在施行后能產(chǎn)生良好效果。

《21世紀(jì)》：如果這部農(nóng)地承包糾紛仲裁法正式實(shí)施，仲裁會成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主渠道嗎?

廖洪樂：仲裁只是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的四種途徑之一，即使是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法》施行后，其它三種途徑仍將繼續(xù)存在。至于仲裁會不會成為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的主渠道，需要時(shí)間檢驗(yàn)和各方努力。

《21世紀(jì)》：四種渠道之間如何銜接順暢，是此法制定中討論比較多的，尤其是與司法程序銜接的問題。比如，在地方試點(diǎn)中反映比較多的一個(gè)問題是，對承包經(jīng)營權(quán)取得的糾紛法院不受理，即使是在就此類糾紛做出仲裁以后，如果仲裁得不到執(zhí)行，法院也不會受理。

廖洪樂：這個(gè)問題包括兩個(gè)方面。首先是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定問題，最高人民法院認(rèn)為這個(gè)問題屬于《立法法》要解決的問題，并建議全國人大就此做出立法解釋和規(guī)定。

其次才是能否實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)問題(即集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)現(xiàn)問題)，人民法院認(rèn)為這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)由行政主管部門解決。我個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將這類糾紛納入仲裁范圍。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將機(jī)動地、新增耕地和承包方自愿交回的土地，承包給新增人口。如果集體經(jīng)濟(jì)組織未能將這三類土地承包給新增人口，沒有承包地的新增人口就可以通過仲裁途徑來解決這個(gè)問題。

征地補(bǔ)償糾紛被排除在仲裁范圍之外

《21世紀(jì)》：關(guān)于仲裁受理范圍，也是草案二審中爭論較大的問題之一，二審草案中明確規(guī)定：“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛”不屬于受理的范圍，對此您有何看法?

廖洪樂：這要看具體情況。如果征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，與土地承包經(jīng)營權(quán)有關(guān)，就應(yīng)該納入仲裁范圍。如果不相關(guān)，就沒有必要納入。[page]

比如，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償包括三部分，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)很好解決，該補(bǔ)給誰能很好地區(qū)分開來。土地補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)給農(nóng)民集體的，是對集體土地所有權(quán)喪失的補(bǔ)償，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)定自由處置。安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)給失地農(nóng)民的，是對農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，它與土地承包經(jīng)營權(quán)直接相關(guān)。因此，至少安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛應(yīng)當(dāng)納入仲裁受理范圍。

目前，一些地方已開始改革征地補(bǔ)償辦法，將原來年產(chǎn)值倍數(shù)法改為綜合補(bǔ)償法，即一畝地直接補(bǔ)多少錢，而不區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)分別為多少。在這種情形下，難以確定征地補(bǔ)償糾紛與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，要將其納入仲裁范圍就會引起麻煩。

因此，一味強(qiáng)調(diào)將征地補(bǔ)償糾紛排除在仲裁之外，或者一味強(qiáng)調(diào)將征地補(bǔ)償糾紛全部納入仲裁，都不夠嚴(yán)謹(jǐn)。在實(shí)際操作中，我們應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)實(shí)際情況，靈活處理這個(gè)問題。

《21世紀(jì)》：事實(shí)上，此類糾紛占農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的很大一部分，是農(nóng)民最希望解決的，農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2006年農(nóng)業(yè)部辦公廳信訪處共受理土地信訪5689件(人)次，其中涉及土地征占的超過半數(shù)，達(dá)到3057件(人)次。將這些糾紛排除在仲裁受理范圍之外，似乎有避難趨易的意思。

廖洪樂：我前面已說過，仲裁只是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的四種途徑之一。解決農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛、促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定的途徑和方法應(yīng)該是多樣化的，需要各方面共同努力，單靠一部法律來實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)很難。我國“漸進(jìn)式”改革的一個(gè)特點(diǎn)，就是先易后難。待《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法》施行幾年后，我們還可以進(jìn)一步完善它，到那時(shí)將諸如此類的糾紛納入仲裁也不遲。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這部法律出臺的意義，不在于其可以解決所有與農(nóng)村土地有關(guān)的糾紛，而在于它為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛拓展了一條新渠道和途徑，使此前確定的仲裁途徑有法可依，使解決此類糾紛的途徑更加多元化。

《21世紀(jì)》：如果現(xiàn)在將此類糾紛納入到仲裁受理范圍，會有什么直接影響?

廖洪樂：會加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作量，對仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁人員提出更高要求，這對仲裁經(jīng)驗(yàn)不足的機(jī)構(gòu)和人員來說，是個(gè)很大挑戰(zhàn)。最后可能出現(xiàn)與我們意愿相反的結(jié)果。

獨(dú)立性是仲裁的生命

《21世紀(jì)》：還有一個(gè)問題就是將來要成立的仲裁委員會與農(nóng)村土地承包管理部門之間的關(guān)系和定位如何確立，這將牽涉到仲裁的獨(dú)立性。

廖洪樂：獨(dú)立性是仲裁的生命。要保證仲裁的獨(dú)立性，要做到四個(gè)獨(dú)立，即仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人員構(gòu)成獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立和裁決獨(dú)立。

仲裁委員會應(yīng)獨(dú)立于現(xiàn)有政府行政機(jī)關(guān)，其成員除了從有關(guān)人民團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員中選取外，也應(yīng)有部分來自于政府相關(guān)部門的，尤其是農(nóng)村土地承包管理部門的。需要指出的是，仲裁機(jī)構(gòu)和農(nóng)村土地承包管理部門是兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)，它們的人員構(gòu)成和運(yùn)作機(jī)制不同。

《21世紀(jì)》：二審草案中說，仲裁委員會日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門來承擔(dān)，這個(gè)應(yīng)該怎么理解?會不會影響其獨(dú)立性?

廖洪樂：日常工作由農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)是可以的，但一定要注意這是兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著不同職能。仲裁委員會一定要保持其獨(dú)立性和權(quán)威性，如果操作中將兩個(gè)部門視為一個(gè)部門對待，那將有違這部法律的初衷，這種做法不利于發(fā)揮仲裁優(yōu)勢。相對于其它處理農(nóng)地承包糾紛的途徑，仲裁的優(yōu)勢就在于集中社會上各種智慧和力量來調(diào)處糾紛。

《21世紀(jì)》：其中還規(guī)定，農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員不得少于二分之一，對專業(yè)性具有較高要求的仲裁來講，刻意追求農(nóng)民代表的數(shù)量有必要嗎?

廖洪樂：讓農(nóng)民代表參加是可以的，但仲裁畢竟需要仲裁員有關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營的政策、法律法規(guī)知識。所以，我們也看到，草案中對農(nóng)民代表也是進(jìn)行了條件規(guī)定的，農(nóng)民代表要在當(dāng)?shù)赜休^高威信，并且熟悉農(nóng)村土地承包法律和政策。將有威信的農(nóng)民代表吸納到仲裁員隊(duì)伍中來，有兩個(gè)好處。一是有利于糾紛解決，因?yàn)檗r(nóng)民代表在當(dāng)?shù)赜休^高威望。二是有利于在農(nóng)民中宣傳和普及政策法規(guī)。農(nóng)民代表生活在農(nóng)村，經(jīng)常與農(nóng)民打交道，他們會將自己的知識傳播給周圍農(nóng)民朋友。其實(shí)，這也是培訓(xùn)農(nóng)民的一種方式。

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