一、國有土地上被征收房屋強拆案件的司法審查

摘要

國有土地上被征收房屋強拆案件紛繁復(fù)雜，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)和民生保障，逐漸成為人民法院行政審判的重點和難點。如何審理好此類案件，是體現(xiàn)司法為民、服務(wù)民生的應(yīng)有之義，是滿足人民日益增長的美好生活需求的重要內(nèi)容。本文從依法保護被拆遷人合法權(quán)益的角度著眼，結(jié)合最高人民法院關(guān)于強拆訴訟的典型案例和裁判理念，梳理強拆案件中各方當事人爭議的焦點問題，讓被拆遷人和行政機關(guān)清楚知曉“怎么訴？”“誰拆的？”“怎么拆？”“拆錯了，怎么賠？”等問題，以此建立相應(yīng)的邏輯架構(gòu)和審查標準，回應(yīng)司法實踐之需。

關(guān)鍵詞：被征收房屋 強拆行為 審查標準近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，國有土地上被征收房屋強拆案件頻發(fā)，成為行政審判的重點和難點。如何正確、有效處理此類案件，考驗著行政法官的智慧和能力。本文立足審判實踐，通過對國有土地上房屋強拆案件所涉問題的梳理，建立行之有效的審查標準，促進拆遷爭議的實質(zhì)性化解。審查此類案件的總體思路是，被拆遷人以其認為的拆除主體為被告提起訴訟后，人民法院首先應(yīng)對原告資格、訴訟請求、起訴期限、受理范圍等事項進行程序?qū)彶椋瑢τ诒徽魇辗课菥烤篂檎l所拆、拆除過程是否合法、拆除行為是否造成損害以及損失如何賠償，屬于原告的訴訟主張是否成立的實體問題，對于該問題應(yīng)當在案件受理后，通過相應(yīng)訴訟程序進行實體審查。一、房屋強拆之訴的啟動——怎么訴？ (一）原告資格公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當以存在“權(quán)利侵害可能性”為標準，只要原告主張的權(quán)利存在遭受被訴行政行為侵害的可能性，原告就具有利害關(guān)系。〔1〕在房屋強拆案件中，房屋所有權(quán)人、實際權(quán)利人（如居住人、購買人、承租人等）都可能成為房屋強拆行為的利害關(guān)系人，即被拆遷人，從而具備提起訴訟的原告主體資格。〔2〕這是因為，強拆行為是將房屋所有權(quán)的客體房屋歸于消滅的行為，其影響的范圍不僅及于房屋本身，還及于房屋消滅時波及范圍中的權(quán)利和利益。強拆行為不僅會對房屋所有權(quán)人的權(quán)益造成損害，還可能對房屋使用權(quán)人的權(quán)益造成損害。這也要求行政機關(guān)在實施房屋強拆時，必須兼顧各方利益，并采取必要措施避免損失發(fā)生。需要強調(diào)的是，實踐中關(guān)于強拆行為利害關(guān)系的判斷，還需要結(jié)合具體案情具體分析。比如，被拆遷人簽訂征收補償協(xié)議領(lǐng)取補償款后又對強拆行為提起訴訟。通常認為，被拆遷人簽訂征收補償協(xié)議領(lǐng)取補償款后，其騰空交出房屋，視為對協(xié)議履行完畢，其喪失房屋權(quán)益，與強拆行為不再具有利害關(guān)系。〔3〕但是，由于補償協(xié)議主要解決的是被征收房屋的價值補償、搬遷損失等問題。補償協(xié)議約定的內(nèi)容，并不包括因違法強拆可能給被拆遷人造成的包括室內(nèi)動產(chǎn)在內(nèi)的其他人身、財產(chǎn)損失。因此，被拆遷人即使簽訂補償協(xié)議，當強拆活動給其造成上述損失時，被拆遷人與強拆行為依然存在法律上的利害關(guān)系。（二）訴訟請求與事實根據(jù)被拆遷人針對房屋強拆行為提起訴訟，應(yīng)當有具體的訴訟請求和事實根據(jù)。也就是說，在起訴階段，被拆遷人需要對“訴訟請求”有“事實根據(jù)”承擔證明責任。這里的“事實根據(jù)”與“訴訟請求”相對應(yīng)，是指原告應(yīng)當證明其所提訴訟請求具有通過訴訟程序加以保護的必要。具體來說，起訴無書面決定的強拆行為時，被拆遷人只要能夠提供初步證據(jù)，初步證明該行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，并且確有可能對被拆遷人的合法權(quán)益造成損害，即應(yīng)視為已初步履行了適格被告的舉證責任，除非所列被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形。〔4〕因此，被拆遷人只要對強拆活動的事實及適格主體完成初步舉證義務(wù)，就應(yīng)當認為其訴訟請求有事實根據(jù)。（三）起訴期限的審查房屋強拆之訴的起訴期限應(yīng)當從被拆遷人知道或者應(yīng)當知道強拆行為內(nèi)容之日起計算。實踐中，被拆遷人往往在強拆時并不知道強拆行為的實施主體，此種情形，是否構(gòu)成耽誤起訴期限的正當事由？對于起訴期限的起點，規(guī)定為“知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日”，而“知道或者應(yīng)當知道”是否應(yīng)當包括知道行政行為的實施主體，應(yīng)當從當事人訴權(quán)行使和權(quán)利救濟的必要性方面加以考量。在強拆案件中，被拆遷人即使本身并不確切知道強拆行為的實施主體，其亦可通過信息公開途徑或是根據(jù)房屋征收相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法定職責來確定訴訟對象，進而救濟自身權(quán)利。〔5〕事實上，人民法院對于被拆遷人不知道強拆行為實施主體而訴請具有法定職責的行政機關(guān)承擔法律責任的案件，不但受理，而且判決支持相關(guān)訴請的不在少數(shù)。因此，“不知道強拆行為主體”并不構(gòu)成救濟自身權(quán)利的障礙，被拆遷人以此長期怠于行使訴權(quán)，不能成為耽誤起訴期限的正當理由。當然，如果被拆遷人有證據(jù)證明其一直在等待行政機關(guān)協(xié)調(diào)處理或者人民法院生效判決，可以成為耽誤起訴期限的正當理由。（四）受案范圍的排除房屋強拆訴訟關(guān)系到被拆遷人的人身、財產(chǎn)權(quán)等切身利益，人民法院對此應(yīng)當依法、妥善作出處理，最大限度滿足當事人的訴權(quán)行使。但是，并非所有強拆活動引發(fā)的訴訟都應(yīng)納入強拆案件的受理范圍。實務(wù)中，有兩種較為常見的情形，需要另尋法定途徑解決。一種是，行政機關(guān)依據(jù)法院準予執(zhí)行裁定對被征收人房屋實施強拆引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人以強拆行為與準予執(zhí)行裁定確定的范圍、對象不符給其造成損失為由提起訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理；如果被拆遷人僅以實施強拆行為本身違法為由提起訴訟的，因該行為已經(jīng)過司法審查，人民法院可不予受理。另一種是，被拆遷人要求公安機關(guān)調(diào)查處理行政機關(guān)強拆行為引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人認為強拆涉及犯罪，屬于暴力拆遷，因暴力行為屬刑事犯罪范疇，應(yīng)由公安機關(guān)進行刑事偵查，不是行政行為；如果被拆遷人認為是違法強拆，從治安管理角度，公安機關(guān)也不具備處理違法拆遷的職責,被拆遷人可以針對強拆行為通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑維護自身合法權(quán)益。〔6〕（五）被告明確有明確的被告是當事人提起行政訴訟的法定條件之一。但“明確”的被告并非“適格”的被告，“明確”并不代表“正確”。在強拆案件中，適格被告涉及對強拆主體的審查，屬于實質(zhì)性適格，而非形式上適格，需要結(jié)合案件事實進一步審查、明確。考慮到強拆案件中實施主體的復(fù)雜性和不易判斷性，被拆遷人在起訴時只要提供明確的被告，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄，人民法院立案審查時不能準確判斷該被告并非適格被告的情況下，應(yīng)當先予立案，經(jīng)審理查明相關(guān)事實后再行判定適格被告。〔7〕二、房屋強拆主體的確定——誰拆的？（一）確定強拆主體的原則強拆行為實施主體或者說行為最終責任主體的確定，是審查房屋強拆之訴的關(guān)鍵所在。人民法院在審理強拆案件時，必須確定強拆主體。強拆主體應(yīng)當根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。〔8〕通常情況下，強拆行為一經(jīng)作出，該行為的主體就已確定。但在某些情況下，強拆行為的適格主體在起訴時難以確定，只能通過審理并運用舉證責任分配作出判斷。因強拆活動屬于政府及其職能部門的法定職權(quán)，其首先應(yīng)推定為行政強制行為，除非有證據(jù)足以推翻。也就是說，在無主體對強拆行為負責的情況下，人民法院應(yīng)當根據(jù)職權(quán)法定原則、舉證責任規(guī)則并結(jié)合拆遷的目的性對強拆主體作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應(yīng)當查明是否受行政機關(guān)委托實施。（二）確定強拆主體的方式1.強拆主體的認定。在國有土地上房屋征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強制拆除合法建筑的職權(quán)，屬于適格的實施主體，人民法院可以根據(jù)征收、補償、強拆等各個環(huán)節(jié)的相關(guān)證據(jù)直接予以認定。但在大多數(shù)案件中，就拆遷工作的分工安排經(jīng)常存在“組織實施”和“具體實施”兩種情形，按照職權(quán)法定原則，地方人民政府雖然“領(lǐng)導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領(lǐng)導不是替代。地方人民政府可以就征收拆遷工作組織有關(guān)工作部門或下級人民政府實施，也可以通過發(fā)出指示，對所屬工作部門和下級人民政府施加影響，但具體的實施還應(yīng)當由各工作部門或下級人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實。究竟地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，要看哪一個行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。〔9〕當存在直接對外發(fā)生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴屬于內(nèi)部指示范疇的“組織實施”行為，不符合法定的起訴條件。比如，市、縣人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收工作，其中的具體工作究竟是由自己實施，還是交由下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或者城管執(zhí)法局等單位實施，需要根據(jù)實際情況進一步明確。上述行政主體均為能夠獨立對外承擔法律責任的行政主體，均有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。如果市、縣人民政府已將強拆工作交由下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實施，應(yīng)當認定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處為強拆行為的責任主體。〔10〕對于村（居）委會、建設(shè)施工單位、拆遷公司等民事主體實施強拆的，因該類主體并無實施強拆他人合法房屋的權(quán)力，當該類主體擅自違法拆除，未受行政主體委托，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財物罪的，權(quán)利人可以依法請求公安機關(guān)履行相應(yīng)職責。2.強拆主體的推定。很多情況下，強拆主體無法直接作出認定，需要通過推定方式加以確定。從推定過程來看，因強拆行為屬于事實行為，征收程序啟動后，房屋被強拆，則市、縣級人民政府或者房屋征收部門理應(yīng)知曉相關(guān)情況，且在法律上或者事實上具有較大可能作出房屋強拆行為。在行政訴訟中，由市、縣級人

該內(nèi)容由 張勝云律師 和 律說律答 共創(chuàng)回答

二、土地征收時司法部門可以強拆合法房子嗎

土地征收時司法部門可以強拆合法房子。

《國有土地上房屋征收與補償條例》

第二十八條

被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

強制執(zhí)行申請書應(yīng)當附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

一、征地單位申請司法強拆需要準備哪些材料？

房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，應(yīng)當提交下列資料：

(一)行政強制拆遷申請書；

(二)裁決調(diào)解記錄和裁決書；

(三)被拆遷人不同意拆遷的理由；

(四)被拆遷房屋的證據(jù)保全公證書；

(五)被拆遷人提供的安置用房、周轉(zhuǎn)用房權(quán)屬證明或者補償資金證明；

(六)被拆遷人拒絕接收補償資金的，應(yīng)當提交補償資金的提存證明；

(七)市、縣人民政府房屋拆遷管理部門規(guī)定的其他材料。

二、強拆案件的訴訟狀怎么寫？

1、標題。寫明行政起訴狀。

2、首部。必須分別寫明原告和被告的有關(guān)情況。原告要寫明姓名、性別、年齡、民族、籍貫、地址等情況，由于人民法院受理行政訴訟案有管轄的范圍，被告欄要寫明被告機關(guān)或組織的全稱、地址，以及其法定代表人或負責人的姓名、職務(wù)。

3、正文。正文是行政起訴狀的核心內(nèi)容，其具體內(nèi)容和寫法另作論述。

4、尾部。包括附項和落款。要寫明起訴人的姓名、日期，在附項中寫明本訴狀副本份數(shù)。

三、國土局可以申請法院強制拆遷嗎

可以。依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，在被拆遷人不履行拆遷補償協(xié)議或者拆遷補償決定的情況下，國土資源局可以攜帶強制執(zhí)行申請書等材料到法院申請強制執(zhí)行。

法律依據(jù)：《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規(guī)定 被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

強制執(zhí)行申請書應(yīng)當附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十七條規(guī)定 公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。

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內(nèi)容審核：劉偉濤律師

來源：中國法院網(wǎng)-國有土地上被征收房屋強拆案件的司法審查，