因省道公路改造項(xiàng)目建設(shè)，湖南省懷化市的文先生（化名）一家房屋面臨征收。后文先生夫妻二人與征收方簽訂了《房屋拆遷協(xié)議書(shū)》，拆遷指揮部依約支付了房屋建筑補(bǔ)償款、附屬物補(bǔ)償款、房屋裝修補(bǔ)償款、臨時(shí)安置費(fèi)、拆遷獎(jiǎng)金等補(bǔ)償款，并對(duì)文先生作出一份《承諾書(shū)》，內(nèi)容是“因省道改擴(kuò)建，致使上街居民XX夫婦房屋拆遷。為妥善安置拆遷戶(hù),鎮(zhèn)人民政府鄭重承諾，同意XX夫婦在XX新街規(guī)劃區(qū)享有宅基地優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)（只限兩個(gè)門(mén)面位置，且不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)３兄Z書(shū)中的承諾單位為鎮(zhèn)人民政府，并加蓋了鎮(zhèn)政府的公章。

拿到補(bǔ)償款和《承諾書(shū)》后，文先生一家便如約騰空房屋交給拆遷方。若干年后，文先生一家提交相關(guān)文件要求鎮(zhèn)政府進(jìn)行兌現(xiàn)，鎮(zhèn)政府卻未有回復(fù)。

這是最高法審理的一起非常經(jīng)典的案例【（2019）最高法行申612號(hào)】，該案在審理過(guò)程中一波三折，非常具有典型性。

在一審法院審理過(guò)程中，法院認(rèn)為承諾書(shū)中承諾宅基地優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)屬虛假承諾，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，無(wú)法履行。《土地管理法》規(guī)定“一戶(hù)一宅原則“，若允許文先生購(gòu)買(mǎi)，則違背了前述強(qiáng)制性規(guī)定，且宅基地所有權(quán)屬于村集體所有，我國(guó)禁止宅基地買(mǎi)賣(mài)，也禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地，且該地至今沒(méi)有設(shè)立承諾書(shū)中所稱(chēng)的“新街規(guī)劃區(qū)”。判決認(rèn)定該承諾無(wú)法履行。

該案在二審法院審理過(guò)程中有了轉(zhuǎn)機(jī)，法院判決確認(rèn)涉案《承諾書(shū)》違法，責(zé)令縣政府、鎮(zhèn)政府采取補(bǔ)救措施彌當(dāng)事人的損失。審理過(guò)程中，法院的論述明確了行政允諾審查的關(guān)鍵要點(diǎn)，對(duì)不少被拆遷人具有借鑒意義。

行政機(jī)關(guān)作出的行政允諾、行政協(xié)議等行為必須建立在依法行政的前提下，即行政機(jī)關(guān)作出的允諾或達(dá)成的協(xié)議必須在其具有裁量權(quán)的處置范圍內(nèi)，且不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。行政機(jī)關(guān)違反《征補(bǔ)條例》等法律、法規(guī)，超出征收決定的范圍或者房屋征收補(bǔ)償安置方案確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作出的相關(guān)承諾、簽訂的補(bǔ)償協(xié)議或者作出的補(bǔ)償決定，人民法院往往會(huì)作出否定的評(píng)價(jià)，不予支持。

在本案中，一審法院認(rèn)為承諾違背了國(guó)家的強(qiáng)制性規(guī)定，在二審審理過(guò)程中被法院否定。二審法院則跳出了承諾字面上的意思，綜合全案情況認(rèn)為所謂的“宅基地”僅指“建門(mén)面房使用的地基”，并非指稱(chēng)法律上的農(nóng)村宅基地。

這是因?yàn)椋?dāng)事人被拆除的房屋系國(guó)有土地上房屋，且二人本身就是城鎮(zhèn)戶(hù)口，根本不是農(nóng)民。那么其所希望獲取的自然是指那“兩間門(mén)面”所需的國(guó)有建設(shè)用地，而非僅能用于建住宅的農(nóng)村宅基地。

這也給不少被拆遷人一個(gè)重要提示，在簽署補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，面臨征收方的承諾要保持頭腦清醒，確保承諾合法是首要前提，否則協(xié)議無(wú)法履行之時(shí)，這些承諾將變成過(guò)眼云煙，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)案件發(fā)生時(shí)的規(guī)定，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓是市、縣人民政府土地管理部門(mén)的職權(quán)范圍。對(duì)于本案被拆遷人而言，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府都對(duì)他們作出了承諾，這無(wú)疑為其最終獲取這部分利益奠定了良好的基礎(chǔ)。

縣政府是縣級(jí)土地管理部門(mén)的上級(jí)機(jī)關(guān)，承諾書(shū)為縣政府設(shè)定了向被拆遷當(dāng)事人享有在XX鎮(zhèn)新街規(guī)劃區(qū)兩個(gè)門(mén)面位置土地優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)的義務(wù)，該承諾事項(xiàng)沒(méi)有超縣政府的職權(quán)范圍。

在此提示大家，在簽署承諾條款時(shí)，我們必須確認(rèn)承諾部門(mén)是否有職權(quán)作出該份承諾，并將具體承諾履行落實(shí)到紙面上，蓋有公章。

承諾事項(xiàng)是否可以?xún)冬F(xiàn)履行，簽約前必須確認(rèn)。針對(duì)這項(xiàng)問(wèn)題，湖南省高院指出，若履行不能，政府是否應(yīng)采取補(bǔ)救措施。“人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信不治”。對(duì)有利于相對(duì)人的承諾，如果行政機(jī)關(guān)可以履行，也有能力履行，就應(yīng)當(dāng)履行承諾；如果允諾內(nèi)容違法導(dǎo)致履行不能，則應(yīng)在尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)違背現(xiàn)行法律的承諾自行糾正或不再履行的權(quán)力的同時(shí)，責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人因承諾履行不能產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)鎿p失進(jìn)行必要的彌補(bǔ)，使相對(duì)人實(shí)際獲得的利益不低于或者適當(dāng)高于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

在征地拆遷中，政府經(jīng)常會(huì)對(duì)被拆遷人作出提供安置地安置房等承諾，這些承諾屬行政允諾，在不超越職權(quán)、不違反法律規(guī)定的情形下，政府應(yīng)當(dāng)履行。因而在征地拆遷中，被拆遷人在與政府達(dá)成一致后，應(yīng)當(dāng)注意將相關(guān)的承諾及時(shí)落實(shí)到書(shū)面或采取其他措施予以確定。在政府不履行承諾時(shí)，拆遷戶(hù)可以通過(guò)復(fù)議、訴訟等手段進(jìn)行救濟(jì)，也可以選擇向?qū)I(yè)的律師求助，以維護(hù)自己的權(quán)利。