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中華人民共和國行政復(fù)議法釋義:第二十二條:今日政策法律更新

發(fā)布時間：
2025-05-27 09:53:43
作者：
圣運律師
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中華人民共和國行政復(fù)議法釋義:第二十二條,　　中華人民共和國行政復(fù)議法釋義:第二十二條　　第二十二條行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申

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　　中華人民共和國行政復(fù)議法釋義:第二十二條

　　第二十二條行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)負責(zé)法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

　　【釋義】本條是關(guān)于行政復(fù)議審理方式的規(guī)定。

　　對于符合受案范圍的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機關(guān)受理后，應(yīng)當(dāng)依法進行審理。合法、及時地審結(jié)復(fù)議案件，是行政復(fù)議的重要環(huán)節(jié)。行政復(fù)議采取什么樣的審理方式是行政復(fù)議法起草過程中爭議比較大的一個問題。有的同志認為應(yīng)明確采用庭審方式，有的同志提出應(yīng)采用聽證方式，還有的同志提出應(yīng)采用書面審理與庭審方式相結(jié)合的方式等等。但絕大多數(shù)意見認為：行政復(fù)議審理采取何種方式，應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點相符合，行政復(fù)議作為一項行政活動，必須充分體現(xiàn)并且一定要符合行政效率原則，行政復(fù)議不必也不應(yīng)當(dāng)“司法化”，這是行政復(fù)議工作區(qū)別于行政訴訟的一個重要方面。行政復(fù)議效率原則，主要表現(xiàn)為：一是要求整個行政復(fù)議過程體現(xiàn)出便民、及時的特點，盡可能減少行政復(fù)議申請人在人力、物力、時間上的浪費。因此，不能像一般訴訟程序那樣，要求當(dāng)事人花大量的時間進行庭審活動。二是有利于行政復(fù)議機關(guān)迅速、簡練地審理行政復(fù)議案件。行政復(fù)議活動是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行的，行政復(fù)議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)有上下級領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)的關(guān)系，往往不需要通過復(fù)雜的審理方式求得對具體事實的認定和把握。因此，為了避免給申請人和被申請人造成訴累，體現(xiàn)效率原則，行政復(fù)議的審理直采取書面復(fù)議形式。

　　所謂書面復(fù)議，是指行政復(fù)議機關(guān)在審理復(fù)議案件時，僅就案件的有關(guān)書面材料進行審理的一種方式。這種方式原則上不傳喚復(fù)議參加人和證人等到行政復(fù)議機關(guān);行政復(fù)議參加人可以采用郵寄的方式遞交行政復(fù)議申請書和有關(guān)材料;證人也可以用書面材料作證。行政復(fù)議機關(guān)書面審查的客體是被申請人作出的具體行政行為是否合法和適當(dāng)。具體來講對不同類型的行政案件應(yīng)從不同方面著手進行審查。

　　一、被申請人作出的具體行政行為引起的行政爭議案件　　被申請人針對特定的公民、法人或者其他組織主動作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)。合法，即作出具體行政行為事實清楚、證據(jù)確實充分、適用法律正確、程序合法。適當(dāng)，即在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和幅度內(nèi)，運用自由裁量權(quán)作出的具體行政行為公正、合理、恰當(dāng)。根據(jù)合法性與適當(dāng)性的要求，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被申請人作出的原具體行政行為的下列幾方面進行審查：

　　1.權(quán)限審查。行政機關(guān)作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán)，且在法定權(quán)限范圍內(nèi)，否則屬于越權(quán)的違法行為。行政復(fù)議機關(guān)審查執(zhí)法主體的合法性，應(yīng)首先查明原具體行政行為是以誰的名義作出的，以及規(guī)范性文件中對執(zhí)法主體的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，從以下四方面進行分別審查：第一，被申請人是否具有作出該項具體行政行為的職權(quán)。如根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，公安機關(guān)沒有吊銷個體工商戶營業(yè)執(zhí)照的職權(quán)，如果公安機關(guān)作出吊銷某個體戶營業(yè)執(zhí)照的決定，即屬越權(quán)。

　　第二，被申請人是否超越法定權(quán)限范圍。第三，被申請人如果是非行政機關(guān)的社會組織，該社會組織行使的行政執(zhí)法權(quán)是否具有法律、法規(guī)的授權(quán)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，我國的行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)。但是，法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以依照授權(quán)作出具體行政行為。第四，行政機關(guān)委托其他組織作出具體行政行為的，其委托權(quán)限是否超越其法定職權(quán)等。

　　2.事實審查。分析案情、審查證據(jù)、調(diào)查取證是行政復(fù)議工作的重點和難點。案件是否事實清楚，證據(jù)是否確實充分，是行政復(fù)議機關(guān)審理行政復(fù)議案件經(jīng)常遇到的問題。經(jīng)過審理，案件的主要事實仍然不清的，行政復(fù)議機關(guān)就難以對案件作出準確的判斷。如某地方稅務(wù)機關(guān)對某個體旅館在發(fā)票中以“大頭小尾”手段偷稅的行為作出處罰的案件，行政復(fù)議機關(guān)在審查案件事實時，應(yīng)當(dāng)首先查清是否是“大頭小尾”的發(fā)票，其金額是多少，是否系該個體旅館開具的等。否則，行政復(fù)議機關(guān)就無法正確認定本案的事實。實踐中，行政復(fù)議機關(guān)一般應(yīng)從三方面對案件事實進行審查：第一，分析案情。即行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)申請人提交的行政復(fù)議申請書對案件事實的陳述，對照被申請人答辯書中對案件事實的辯駁或承認，逐一審查行政機關(guān)作出具體行政行為的事實、根據(jù)、時間、內(nèi)容、形式等，以排查出一致點和矛盾點，確定需要進一步清查的問題。第二，審查證據(jù)。即對當(dāng)事人提供的證據(jù)逐一審查。一方面審查證據(jù)的真實性，辨別其真?zhèn)危_定其證明力;另一方面審查證據(jù)的充分性，確定現(xiàn)有證據(jù)能否證明案件事實，找出不足之處，及需進一步搜集的證據(jù)。第三，調(diào)查取證。即行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)對案情的分析及對證據(jù)審查的結(jié)果，排列出需進一步證明的問題，認為有必要時向爭議雙方、有關(guān)單位及有關(guān)人員進行調(diào)查，以查清事實，達到證據(jù)確實充分。

　　3.法律適用審查。即根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，審查被申請人作出具體行政行為時適用的法律依據(jù)是否正確。一般應(yīng)包括：是否適用了憲法、組織法及其他不能作為實體法適用的規(guī)范性文件;是否適用了尚未生效的規(guī)范性文件;是否適用了已經(jīng)廢止的或修改的規(guī)范性文件;應(yīng)適用甲法是否適用了乙法;應(yīng)適用甲法的某一條款是否適用了甲法的另一條款;是否適用了與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)章及具有普遍約束力的決定、命令。

　　4.程序?qū)彶椤＜磳Ρ簧暾埲俗鞒鼍唧w行政行為時是否違反法定程序，及其形式的合法性進行全面審查。一般對程序的合法性從以下四個方面進行審查：第一，是否違反法定的處理程序。如《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”。倘若行政機關(guān)沒有告知當(dāng)事人聽證權(quán)，即徑行作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定，即屬違反法定處理程序。第二，是否屬于先處罰后取證。行政機關(guān)應(yīng)該在搞清事實的基礎(chǔ)上，依照法律法規(guī)的規(guī)定，作出具體行政行為。如果沒有查清主要事實，只憑想當(dāng)然，靠推斷是不應(yīng)當(dāng)作出具體行政行為的。作出具體行政行為后再調(diào)查取證是程序違法行為。第三，是否違反法定形式。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時應(yīng)當(dāng)制作、送達行政處理決定書，若不制作、不送達行政處理決定書亦屬違反法定形式，也應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。第四，是否向當(dāng)事人交代過復(fù)議權(quán)、訴權(quán)。行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，應(yīng)同時向管理相對人交代權(quán)利，否則屬于程序違法，應(yīng)承擔(dān)一定的法律后果。

　　5.適當(dāng)性審查。復(fù)議機關(guān)對作出原行政行為的行政機關(guān)所行使的自由裁量權(quán)的適當(dāng)性進行審查，這是行政復(fù)議與行政訴訟在審查權(quán)限上的主要區(qū)別。具體行政行為不適當(dāng)?shù)闹匾憩F(xiàn)形式是濫用職權(quán)。譬如人民防空法規(guī)定，對侵占人民防空工程的行為，縣級以上政府人民防空主管部門可以對單位處以一萬元至五萬元的罰款。在行使這一處罰權(quán)時，人防部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體違法情節(jié)，區(qū)別不同情況予以適當(dāng)處罰。對于相似的違法行為，若基于個人私利或不負責(zé)任的工作態(tài)度，處罰畸輕畸重，都是不當(dāng)?shù)模鶓?yīng)予以糾正。

　　二、被申請人不作為行為引起的行政爭議案件

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第七條第八、九、十項之規(guī)定，行政機關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的案件一般有三類，這三類案件的主要特點是行政機關(guān)不作為。對于此類案件應(yīng)重點從以下幾個方面進行審查：第一，管理相對人提出申請的形式、日期。主要包括，依法應(yīng)當(dāng)提出書面申請的，是否提出過書面申請;提出申請的材料是否符合法律規(guī)定的要求;是否通過法定程序提出;提出申請的具體時間等。第二，管理相對人提出申請的內(nèi)容。主要包括：申請內(nèi)容是否屬于行政機關(guān)的法定職責(zé);申請內(nèi)容是否符合法定條件。第三，行政機關(guān)拒絕或拖延履行法定職責(zé)的事實。首先要查明行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)的法定期限或指定期限，然后審查行政機關(guān)是否在這一期限內(nèi)作出過具體行政行為，最后判斷行政機關(guān)是否具有拒絕或拖延履行法定職責(zé)的行為。

　　行政復(fù)議原則上采取書面復(fù)議，但并不排除在特殊情況下采取其他方式。這是因為無論效率原則、便民原則，還是經(jīng)濟原則，都應(yīng)該以弄清事實，能作出正確判斷為前提。對有些案情復(fù)雜，需要通過當(dāng)事人之間的質(zhì)證，方能搞清楚有關(guān)事實和證據(jù)的，則可以召集雙方當(dāng)事人、第三人、證人聽取有關(guān)意見，對案件的有關(guān)爭議進行質(zhì)證和辯駁，以幫助行政復(fù)議機關(guān)正確認定事實。必須強調(diào)的是，行政復(fù)議機關(guān)可以根據(jù)實際情況決定是采取書面審查方式或者是親自調(diào)查取證的方式進行審理，但是如果申請人提出要求行政復(fù)議機關(guān)再次調(diào)查取證或者要求向行政復(fù)議機關(guān)陳述意見，行政復(fù)議機關(guān)就必須聽取申請人的意見。聽取意見的形式也可以是多種形式的，如有的地方采取聽證會的形式也是可以的。　　幾年來我國的行政復(fù)議工作實踐說明，書面審理案件的方式是比較符合行政復(fù)議工作性質(zhì)的，但是為了更好地做好行政復(fù)議工作，行政復(fù)議法同時也不排斥其他的審理方式，并且賦予了申請人在審理方式上選擇的權(quán)力，即申請人可以要求行政復(fù)議機關(guān)主動調(diào)查取證、聽取意見。因此，行政復(fù)議法規(guī)定了“原則上”采取書面審查的辦法，這使行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議案件的審理方式上有了很大的選擇余地，可以通過對具體案件的具體分析，靈活運用適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r審結(jié)案件。